Función y Política de Supervisión
Razones de la existencia de un sistema público de supervisión bancaria
La experiencia internacional y la española han puesto de manifiesto la necesidad de un régimen especial de supervisión administrativa de las entidades financieras, y en especial de las entidades de crédito (EC), debido al importante papel de dicho sector en el desarrollo de la economía y, en particular, en los sistemas de pagos y en la intermediación financiera. La sujeción de la actividad bancaria a una regulación específica y a un sistema público de supervisión es un hecho común que se debe a la existencia de un importante conjunto de razones aceptadas con generalidad.
Estas razones se centran en la importancia social de la actividad supervisora y en la propia naturaleza del negocio bancario, un negocio fuertemente apalancado, por lo que quebrantos en un porcentaje reducido de sus activos pueden implicar impactos muy significativos sobre sus recursos propios y, en consecuencia, sobre su solvencia.
La supervisión desarrolla una actividad de notable trascendencia social, dado el interés público que se trata de proteger: el buen funcionamiento del sistema financiero, su eficiencia y estabilidad.
Un modelo eficaz de regulación y supervisión contribuye al buen funcionamiento del sistema en su conjunto, porque promueve la fluidez de los mecanismos de intermediación financiera, generando un entorno de confianza en las instituciones por parte del público ahorrador. El negocio bancario es un negocio basado en la confianza de los depositantes, que necesitan un entorno institucional apropiado, incluyendo un sistema de supervisión bien organizado, para suplir, en parte, su falta de capacidad e información para medir con precisión el riesgo en que incurren.
A su vez, mediante la supervisión del sistema se favorece su eficiencia a través de las obligaciones e incentivos que se prevén para la adopción por las EC de sistemas integrales, y prudentes, de gestión de riesgos, del fomento de la competencia y del impulso de prácticas apropiadas de transparencia con la clientela y con los mercados en general.
Por último, el objetivo de estabilidad, que es básico, consiste en minimizar la importancia y coste de las crisis bancarias, por un lado, y en evitar que el denominado "riesgo de sistema" desencadene sus efectos.
En definitiva, la supervisión bancaria redunda en beneficio de las propias EC, que encuentran así un cauce regulatorio sano y prudente para el desarrollo de su negocio y disponen de un sistema de control adicional al ejercido por los administradores, los accionsitas, los auditores internos y los auditores externos; de los depositantes e inversores, que pueden adoptar sus decisiones en un entorno de mayor confianza, y de la sociedad en general, que dispondrá de un sistema financiero sano y eficiente.
Por otra parte, la propia naturaleza del negocio bancario ha de citarse como justificación de la existencia general de modelos públicos de supervisión, porque sin un sistema de supervisión de un negocio como el bancario se dificultaría el cumplimiento de los objetivos de eficiencia, estabilidad y buen funcionamiento descritos anteriormente.
Es clásica la definición de empresa bancaria como aquella que tiene por objeto la captación de fondos del público para invertirlos por cuenta propia en operaciones de préstamo y crédito, añadiendo a esta función canalizadora la asunción del riesgo de insolvencia de los prestatarios y el de liquidez que se origina al transformar los plazos. Esta definición tiene el mérito de acoger en pocas líneas dos de los elementos que mejor sirven para caracterizar al negocio bancario: la intermediación financiera y la gestión de riesgos. Sin embargo, la actividad de las EC ha evolucionado de forma paralela a las innovaciones financieras y tecnológicas, por lo que la definición resulta hoy insuficiente, tanto por los tipos de operaciones a que se refiere (depósito y préstamo) como por las clases de riesgos que menciona (crédito y liquidez). La proliferación de nuevos instrumentos cada vez más complejos (por ejemplo, futuros financieros, opciones, titulizaciones, derivados crediticios) y la existencia de numerosos factores a tener en cuenta en la gestión diaria (solvencia de las contrapartes, tipos de interés, tipos de cambio, vencimiento de las operaciones, procedimientos, legislación aplicable, estrategias y políticas, etc.) configuran un amplio espectro de riesgos que han de sujetarse a un proceso de regulación y supervisión prudencial para garantizar la confianza en el sistema.
En parte, las razones antes expuestas también justifican la existencia de dos funciones adicionales a los sistemas públicos de supervisión bancaria, que pretenden coadyuvar al tratamiento ordenado de las situaciones de dificultades o crisis que puedan atravesar las EC. En primer lugar, la función denominada prestamista en última instancia, una competencia de las autoridades monetarias con la que se afrontan eventuales problemas transitorios de liquidez; y, en segundo lugar, los Fondos de Garantía de Depósitos (FGD).
El diseño de los sistemas públicos de supervisión y de los mecanismos de protección antes mencionados debe articularse de forma que la disciplina de mercado pueda funcionar adecuadamente.