Función y Política de Supervisión

Objetivos básicos

De acuerdo con lo ya señalado, la finalidad básica de la supervisión bancaria es la salvaguarda de la estabilidad del sistema, tratando de impedir que las importantes funciones que el sector bancario desempeña en la economía sufran perturbaciones significativas o puedan llegar a colapsarse. En el ejercicio del mandato legal recibido, el BE, al igual que las demás autoridades supervisoras de sistemas desarrollados, dirige en primer lugar su atención a la solvencia y actuación de las entidades, tal y como apunta el texto de la LABE antes citada. Es, pues, en torno a los conceptos básicos de salvaguarda de la estabilidad del sistema financiero y de seguimiento de su solvencia y actuación donde se ubica el alcance razonable de la supervisión bancaria, en un doble aspecto:

Primero, se trata de minimizar los efectos de las crisis individuales, sin que se pueda evitar que existan entidades mal gestionadas o ineficientes y, por lo tanto, sin que se pretenda impedir la función disciplinadora del mercado. La responsabilidad del buen hacer de los bancos recae directa y exclusivamente en sus gestores. Desde este punto de vista, la función supervisora del BE consiste en diseñar y aplicar sistemas de análisis de las entidades que ayuden a prevenir y que permitan reducir el número, importancia y coste de las eventuales crisis que puedan tener lugar.
En segundo lugar, el objetivo de estabilidad requiere algo más que reducir las crisis individuales. Requiere impedir que una o varias crisis individuales generen incumplimientos en cadena que afecten al sistema. Para ello, es imprescindible asegurar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos e implantar la debida protección frente a los riesgos de contagio. En consecuencia, la minimización del denominado riesgo de sistema es, sin lugar a dudas, una preocupación —y una tarea supervisora— de primera magnitud, a la que se dedican los mayores esfuerzos.

En todo caso, el fortalecimiento de la eficiencia se consigue mediante la respuesta de las entidades a los estímulos de la competencia. De ahí se deriva que la actual supervisión bancaria no pueda ser de signo intervencionista, sino respetuosa con los mecanismos del mercado y con el margen de autonomía que en materia empresarial corresponde a administradores y gestores.

Atendiendo al mandato legal recibido, la supervisión del BE está diseñada con el objetivo de verificar el cumplimiento de las normas específicas bancarias de su competencia, entre las que, además de las relacionadas con la situación financiera y solvencia de las entidades, se deben resaltar las que se refieren a la protección de la clientela y transparencia hacia el mercado, lo que implica la adopción de las medidas oportunas, incluyendo, en su caso, la apertura de expedientes sancionadores.

En este contexto de análisis del cumplimiento de normas específicas de carácter financiero es importante señalar la existencia de otras disposiciones que no afectan de forma exclusiva a las EC y cuya supervisión corresponde a diferentes autoridades competentes, en especial:

Las autoridades fiscales, con competencias relativas a las normas tributarias.
La Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), con competencias relativas a normas de funcionamiento de dichos mercados.
La Dirección General de Seguros (DGS), encargada de las normas relativas a los contratos de seguro y fondos de pensiones.
La Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, con competencias sobre estas materias.

No obstante, aunque los Servicios de Inspección del BE no tienen competencias en las materias anteriores, ni sus actuaciones se planifican con el objetivo de verificarlas, cuando en la ejecución de sus trabajos llegan a conocer alguna información relevante que pueda interesar a otra autoridad, lo ponen en su conocimiento, en aquellos casos en los que procede, de acuerdo con lo previsto en las leyes. Además, el BE mantiene a este respecto una actitud activa, demandando de las EC el cumplimiento de todas las normas que regulan tanto su propia actividad en España, como la de sus sucursales y filiales en el exterior, especialmente aquellas que persiguen evitar el uso del sistema financiero para fines ilícitos.

Las funciones supervisoras del BE se concretan y acotan a la luz de los objetivos antes señalados, lo que permite su deslinde de otras con las que mantiene, en ocasiones, algunas concomitancias. Entre estas cabe destacar las siguientes:

Gestión y administración de las entidades. Los administradores y gestores son los responsables de la marcha de estas, de sus éxitos y de sus fracasos. El supervisor, por su parte, realiza las actuaciones analíticas y de verificación precisas para obtener un conocimiento razonable de su solvencia y situación, utilizando para ello los procedimientos más adecuados al caso, a la vista de la situación de cada entidad, teniendo en cuenta su tamaño, complejidad, perfil de riesgo y la posibilidad de que las eventuales dificultades o incumplimientos en la entidad contagien al sistema financiero. Tales actuaciones no suponen, ni pueden suponer, la revisión exhaustiva de las operaciones realizadas por la entidad, tarea que solamente se encomienda, con carácter excepcional, a los interventores administrativos nombrados legalmente, de acuerdo con lo previsto en la LDI, en casos de especial gravedad.

Auditoría externa de cuentas. El auditor externo ha de verificar y dictaminar si las cuentas anuales expresan la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los resultados de la empresa auditada, plasmando su opinión en un informe que se deposita en el Registro Mercantil para garantizar su adecuada publicidad y surtir los efectos correspondientes frente a terceros. El BE también realiza tareas de verificación de datos durante las inspecciones in situ como parte del proceso de supervisión continuada de las EC y los GC, pero su trabajo está enfocado al logro de los objetivos descritos con anterioridad, no a facilitar información a terceros sobre las conclusiones alcanzadas. De hecho, con las salvedades expresamente previstas, todos los datos e informaciones que obren en su poder tienen carácter reservado y no pueden ser divulgados a terceros, tal como se prevé en el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 1298/1986, de 28 de junio.

Por otra parte, los auditores externos, de acuerdo con las normas técnicas que regulan su actividad, valoran la continuidad de las EC en un horizonte temporal de un año, mientras que el supervisor efectúa dicha valoración sin ningún límite. No obstante, el informe anual de los auditores externos aporta confianza al sistema en la medida en que es periódico, independiente y público, y proporciona información útil a las propias autoridades supervisoras.

Auditoría interna y de control de riesgos. El auditor interno revisa las distintas áreas de la entidad, asegurando la aplicación correcta de los controles internos establecidos por los administradores y directivos, incluyendo las normas internas y los procedimientos en vigor. En un sentido amplio, la auditoría interna es un elemento más del sistema de gestión de las EC, aunque su función no esté reconocida legalmente. Por su parte, el supervisor se apoya, entre otros, en el trabajo del auditor interno y, como él, realiza labores de revisión, pero en ningún caso toma parte en la gestión de las EC.

Sistemas de garantía de inversores y depositantes. Como se ha indicado, la supervisión financiera persigue dotar al sistema de la necesaria estabilidad, lo que implica una disminución en la probabilidad de existencia de crisis bancarias. En este sentido, la supervisión supone, indirectamente, un medio de proteger genéricamente a los depositantes y acreedores. Sin embargo, las autoridades supervisoras no garantizan, en sentido propio, las operaciones de los clientes bancarios

Para asumir esta función se han organizado en los países desarrollados sistemas de garantía que prevén, en casos de crisis, el reembolso de los depósitos o la indemnización por la pérdida de los valores confiados a las EC, con determinadas condiciones. El sistema español, regulado básicamente en el Real Decreto 2606/1996, de 20 de diciembre, de Fondos de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito (FGD), está financiado por las propias EC (salvo que mediante una ley se autorizara al BE a realizar aportaciones por razones excepcionales). En dicha norma se prevé un límite de 20.000 euros para las indemnizaciones a los depositantes, y otro límite, de idéntico importe, para las indemnizaciones a los titulares de valores o instrumentos financieros que estuvieran depositados en las EC con motivo de la prestación de un servicio de inversión.

Análisis externo independiente de las EC. Los analistas externos y las agencias de calificación efectúan una valoración independiente de la situación de cada entidad, con la finalidad, normalmente, de orientar las decisiones de los potenciales inversores. Las tareas analíticas son propias también del proceso supervisor, pero sus efectos se limitan a la obtención, por parte de la autoridad supervisora, del conocimiento preciso para tomar sus decisiones.

El ejercicio por el BE de sus competencias supervisoras tiene presente los objetivos y límites de su función. Por ello, para asignar los recursos de forma eficiente, define sus planes de supervisión teniendo en cuenta la importancia, y el perfil de riesgo, de cada entidad y el carácter prioritario del seguimiento de su solvencia.

Además, las actuaciones supervisoras del BE se basan en la prudencia, ya que se dirigen a un sector, como el bancario, muy sensible y basado en la confianza. Por ello, estas actuaciones tienen una orientación constructiva, pues su objetivo es solucionar los problemas que se presenten en beneficio de la solvencia y viabilidad de las EC y de la estabilidad del sistema. Por tanto, el supervisor debe acumular suficientes evidencias antes de tomar las acciones pertinentes, lo que implica la realización de numerosas actuaciones con discreción a lo largo de un espacio de tiempo que puede ser amplio, y, adicionalmente, debe tener agilidad para tomar medidas urgentes en aquellos casos en que se enfrente a situaciones de crisis.

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